L’organizzazione del sistema di Protezione Civile e dell’informazione alle popolazioni nelle grandi aree urbane - Conosco Imparo Prevengo

C.I.P. n. 2 - PROTEZIONE CIVILE E VOLONTARIATO

L’ORGANIZZAZIONE DEL SISTEMA DI PROTEZIONE CIVILE E DELL’INFORMAZIONE ALLE POPOLAZIONI NELLE GRANDI AREE URBANE

Premessa

La definizione, la progettazione e l’attuazione di un’articolata politica di intervento che riesca a perseguire gli obiettivi primari della protezione civile nell’ambito della Città di Roma, così come nelle altre Città Metropolitane, appare  non sempre  di semplice realizzazione.
La stratificazione e l’interconnessione delle competenze a livello amministrativo (la complessa articolazione dell’Amministrazione Capitolina), la significativa estensione territoriale, il flusso quotidiano in ingresso ed in uscita dalla città, concorrono a rappresentare, solo in parte, un complesso e variegato quadro contestuale di azione.
L’Ufficio Extradipartimentale della Protezione Civile del Comune di Roma, in considerazione della vastità e complessità del territorio comunale ed in attuazione del Decreto Leg.vo 112/98, sta lavorando da mesi al miglioramento dell’organizzazione della rete comunale di protezione civile, delle modalità di presidio e di intervento da parte della stessa, nonché allo sviluppo di un processo di costruzione di un vero e proprio Sistema Comunale di Protezione Civile, che si avvale anche dello scambio di esperienze con le altre Città Metropolitane italiane e con le Città Capitali europee.
Nel caso di Roma, "fare sistema" diventa un percorso obbligato, se si vuole dare piena attuazione alle attività da svolgere per assolvere ai delicati compiti attribuiti al comune in materia di protezione civile, che, per definizione, è caratterizzata dalla intersettorialità ed interistituzionalità.
Solo "facendo sistema", con un approccio metodologico basato sulla partecipazione di tutti i soggetti direttamente ed indirettamente coinvolti nelle attività di protezione civile attribuite al Comune di Roma, si può aspirare, in una grande città come Roma, a dare una risposta appropriata all’esigenza di tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni e/o dal pericolo causato da calamità naturali, da catastrofi o da altri eventi calamitosi.
Fra le varie iniziative promosse negli ultimi anni, l’Ufficio della Protezione Civile ha avviato, nel 2006, la prima fase del progetto di rafforzamento del "Network Comunale di Protezione Civile", finalizzato a contribuire allo sviluppo e consolidamento di forme e modalità di cooperazione tra tutti i soggetti della "rete" comunale coinvolti in attività di Protezione Civile: Uffici e Dipartimenti comunali, Municipi, Polizia Municipale, Società concessionarie di pubblici servizi, Organizzazioni di Volontariato, Università, Enti di ricerca e Ordini Professionali.
Il Progetto Network, in particolare, si è proposto come un "Laboratorio di pratiche", volto alla definizione di linee guida e modelli di intervento coordinato, mediante i quali sviluppare e consolidare le sinergie tra i diversi soggetti coinvolti nelle attività di Protezione Civile.
In tale contesto, alla luce della normativa vigente in materia di protezione civile, nonché dell’art. 3 del d.d.l. delega al Governo, approvato dal Consiglio dei Ministri il 19 gennaio u.s., per l'attuazione dell'articolo 117 della Costituzione, l’Ufficio di Protezione Civile del Comune di Roma, al fine di favorire la cooperazione fra le grandi città italiane e poter condividere le esperienze significative maturate nell’ambito della protezione civile ed, in particolare, su quanto concerne l’organizzazione della rete comunale di protezione civile nelle grandi città e l’informazione e l’assistenza alla popolazione, ha organizzato il seminario "Le Città Metropolitane a confronto" (link a programma_seminario LE CITTA METROPOLITANE.pdf), che ha visto coinvolte le strutture di Protezione Civile delle 14 città metropolitane, così come individuate nel "Coordinamento dei Sindaci delle Città Metropolitane" promosso dall'ANCI.


Ing S. Gissara, Comune di Roma; Dott.ssa R. Di Iorio, Centro Alfredo Rampi onlus
Dott.ssa P. Cologgi,  Direttore Ufficio Extradipartimentale Protezione Civile del Comune di Roma


Il seminario "Le Città Metropolitane a confronto

Nell’ambito del Seminario sono stati realizzati:
- una Tavola rotonda sul tema: "L’attuale organizzazione della protezione civile nelle grandi città e le "pratiche" di cooperazione fra istituzioni possono costituire i presupposti per il futuro Sistema Metropolitano di Protezione Civile?";
- un workshop, articolato in 2 gruppi di lavoro, uno dei quali dedicato all'informazione e assistenza alla popolazione e l'altro all'organizzazione della protezione civile nelle grandi città;
- una sessione plenaria, dove si sono portati i risultati dei due gruppi di lavoro ed è stata approvata una Dichiarazione di intenti, frutto della condivisione di problematiche, iniziative e proposte provenienti dalle esperienze locali di Protezione Civile.
Il contesto di lavoro
Perché un confronto seminariale fra le città metropolitane sulla tematica della protezione civile?
L’idea di un Seminario fra le 14 città metropolitane, nasce con il preciso intento di perseguire i seguenti obiettivi:
• creare una prima occasione di scambio di esperienze e buone pratiche fra le grandi città italiane;
• mettere a confronto le diverse realtà operative;
• creare una occasione di discussione sullo stato dell’arte della Protezione Civile nelle grandi aree urbane.
Il contesto normativo che ha rappresentato, per l’Ufficio Extradipartimentale della Protezione Civile del Comune di Roma, promotore dell’iniziativa, la cornice di riferimento del seminario è da ricercarsi principalmente nelle seguenti norme:
- l’ art 114 della Costituzione Italiana in cui si definisce che "…la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione..";
- l'art. 3 del Disegno di Legge Delega al Governo, approvato dal Consiglio dei Ministri il 19 gennaio 2007, per l'attuazione dell'articolo 117 della Costituzione;
- la Legge 225 del 1992;
- il Decreto legislativo n. 112 del 1998 capo VIII;
- l’art. 138 comma 16 della Legge 388 del 2000;
- la Legge 401 del 2001.
Lo scopo fondante delle giornate di lavoro è stato quello di far emergere punti di forza ed aree di miglioramento nell’organizzazione della Protezione Civile delle Città Metropolitane per strutturare processi di risposta alle diverse esigenze in contesti urbani complessi.
La tavola rotonda è stata incentrata su argomenti di interesse generale relativamente alle Aree Metropolitane, quali: decentramento, organizzazione del soccorso sanitario e tecnico urgente, presidio e monitoraggio del territorio, servizi essenziali ed infrastrutture a rete, coordinamento interistituzionale.  
Dal dibattito sono emerse numerose indicazioni e considerazioni, quali:
- le Città Metropolitane nate con la Legge n. 142/90, presentano numerose problematiche di attuazione (anche nel campo della protezione civile), dovute alla difficoltà di creare un’omogeneità organizzativa e una modellistica di realizzazione idonea alla complessità stessa delle aree metropolitane;
- l’individuazione di parole chiave come coordinamento, semplificazione procedurale ed armonizzazione, partendo dalla consapevolezza che la gestione integrata tra le strutture impegnate in fase di emergenza rende ottimale la risposta all’evento ed il controllo di una situazione critica;
- l’importanza di individuare la Protezione Civile come Servizio Essenziale alla popolazione e la necessità di condivisione delle diverse problematiche tra Istituzioni ed Enti Locali, per il raggiungimento di una pianificazione integrata con il concorso di tutte le strutture di Protezione Civile;
- la necessità di una definizione normativa del termine "coordinamento", che sia guida nell’interazione e cooperazione tra Enti dotati di propria peculiarità, nel rispetto delle competenze ed esigenze di ciascuno.


Resoconto del I gruppo sull’organizzazione della rete comunale di protezione civile nelle grandi città
Coordinatore Sebastiano Gissara                  
(Ingegnere, coordinatore progetto "Network Comunale di Protezione Civile" dell’Ufficio Extradipartimentale della Protezione Civile del Comune di Roma)

Dai lavori del primo gruppo è, innanzitutto, emersa una visione condivisa sull’importanza del seminario come momento di confronto, utile a mettere in evidenza le situazioni più consolidate, ad evidenziare i processi di miglioramento in itinere e ad affrontare congiuntamente possibili linee di sviluppo future. Inoltre, è stata evidenziata dai partecipanti l’importanza della "rete" fra le città come luogo comune di discussione e confronto e come strumento forte per incidere sul processo di miglioramento delle aree critiche. E’ emersa la necessità di chiarezza su ruoli, funzioni e competenze a tutti i livelli, così come sono emerse alcune specificità delle grandi città, che non sono contenute nella normativa attuale.La parola chiave per eccellenza, condivisa da tutti, è stata coordinamento, all’interno di un sistema integrato, interistituzionale e intersettoriale (organizzazione e management): sistema nuovo, moderno e attuale, struttura snella, operativa e flessibile. Da tutti  è stata evidenziata la necessità di privilegiare l’orizzontalità rispetto al verticismo, per consentire sempre maggiore velocità di risposta, e di promuovere e rafforzare le strutture a rete (strutture con accordi di collaborazione), in cui i nuovi driver possano essere: flessibilità, velocità, interfacciabilità.  
Da dove iniziare?  Un processo di bottom-up può guidare il processo di cambiamento, dopo un percorso di sperimentazione tra le grandi città, percorrendo un pezzo di strada insieme per poi maturare una richiesta concreta e sperimentata, mantenendo uno sguardo attento su due direttrici di cambiamento: dalla logica dall’emergenza alla logica della programmazione e dall’adempimento al risultato, tenendo sempre presente la centralità del cittadino.



Resoconto del II gruppo sull’informazione alla popolazione: prima, durante  e dopo l’evento.
Coordinatore Rita Di Iorio    
(Consulente esterna dell’Ufficio extradipartimentale della Protezione Civile del Comune di Roma)     
        
Nel nostro Paese si registra un ritardo abbastanza preoccupante nella promozione di esperienze e percorsi formativi di preparazione della popolazione alle emergenze ambientali.
Tale ritardo nel campo della formazione viene mimetizzato con interventi episodici di tipo informativo, realizzati nel migliore dei casi attraverso  spot mediatici, spesso successivi agli eventi di crisi, che danno la sensazione di star intervenendo per migliorare la sicurezza e la protezione dei cittadini, nonostante la banalizzazione che caratterizza  la comunicazione in questi casi.  
Il Comune di Roma - Ufficio di Protezione Civile ha cercato, invece, di focalizzare sempre meglio quali interventi occorre attivare nel campo della formazione e della preparazione dei cittadini alla gestione delle emergenze ambientali, cominciando a realizzare esperienze ed interventi in rete con le Istituzioni locali che hanno responsabilità nel campo dell’educazione alla  protezione civile, della prevenzione degli incidenti e della formazione alla sicurezza.  
Una delle iniziative è stata quella di creare un momento di riflessione e coordinamento tra le città intervenute al seminario, per condividere una buona prassi relativa all’ informazione ai cittadini  sui rischi del proprio territorio e a come formarli ad una migliore gestione, psico-comportamentale, dell’emergenza.
Durante il tavolo di lavoro, come prima cosa, i partecipanti hanno relazionato sulle diverse iniziative che ogni città ha adottato per sensibilizzare i cittadini sui rischi specifici del territorio.
Si è constatata la generale difficoltà a programmare e mettere in atto un approfondito piano informativo per diversi motivi, la maggior parte dei quali legata a  mancanza di fondi economici, resistenze psicologiche da parte degli amministratori ad informare i cittadini per timore di spaventarli, sottovalutazione dell' importanza di un' accurata preparazione della popolazione dal punto di vista psico-comportamentale alle emergenze, sottovalutazione del  bisogno dei cittadini di essere informati  e formati alla gestione delle emergenze. La presenza di rappresentanti di diverse realtà cittadine ha consentito un ampio ed approfondito dibattito, che ha preso in considerazione diversi aspetti del problema, dalle linee generali che si sono discusse e condivise, alle azioni concrete da realizzare nei comuni affinché queste linee trovino una piena attuazione.
Al di là delle inevitabili differenze, i partecipanti, esaminando i problemi concreti incontrati, e contemporaneamente avendo ben in mente lo stato da raggiungere, si sono trovati d'accordo su alcuni assunti di base. Innanzi tutto l’informazione della popolazione deve divenire parte integrante dei piani organizzativi di protezione civile dei comuni. L'informazione da sola, tuttavia, non è sufficiente: per un'efficace gestione dell'emergenza è necessario che i cittadini sappiano bene come utilizzare le notizie date, sappiano cioè cosa fare, quando, con chi e come coordinarsi : informazione e formazione, dunque, sono due azioni fondamentali ed inscindibili.
Gli obiettivi che un intervento così pensato intende raggiungere sono fondamentalmente due: influire sulla cultura dei cittadini per motivarli all’informazione che viene loro fornita; rendere i cittadini in grado di gestire dal punto di vista comportamentale ed emotivo  le emergenze alle quali sono soggetti.
Una volta trovato l'accordo riguardo le finalità da perseguire, i partecipanti hanno rivolto l'attenzione ai singoli passi da attuare per il loro raggiungimento, in altre parole al cosa fare.
Il gruppo ha concordato di procedere nel seguente modo nelle diverse città :
• Programmare un’informazione-formazione interna alle amministrazioni che possa sostenerli  nella programmazione di un piano serio di  informazione preventiva alla popolazione (per diversità di rischio, target di utenza, contesti culturali);
• Creare un comitato comunale in cui inserire esperti  della comunicazione dei rischi alla popolazione;
• Verificare i problemi che ostacolano la pianificazione dell’informazione nelle grandi città (vastità del territorio, minime risorse economiche, frammentazione delle fonti, individuazione dei mass-media , ecc.);
• Fare un’analisi dei rischi e dei bisogni di informazione dei cittadini (relativamente a specifici territori e a specifici rischi).
L'azione nelle singole realtà comunali deve poi unirsi alle azioni delle altre realtà : per poter realizzare le attività descritte, infatti, diviene fondamentale creare un coordinamento fra i Comuni (vicini per territorio e competenze) per uno scambio approfondito delle esperienze e delle problematiche, per una sistematizzazione degli interventi, per una omogeneizzazione dei messaggi e delle tecniche di divulgazione.
Ogni Comune dovrebbe responsabilizzarsi ulteriormente per diffondere una cultura della protezione civile attraverso l’educazione dei cittadini.
Un buon piano di educazione ai rischi ambientali dovrebbe permettere ad ogni cittadino un ripristino di un contatto diretto con il proprio territorio e con i rischi in esso contenuti, nonché l’incremento delle capacità autoprotettive (formula primaria per la sopravvivenza).
Un piano informativo e formativo adeguato dovrebbe svilupparsi attraverso:
• Interventi specifici per  tipologie di rischio;  
• L’utilizzazione di un’informazione serena, stimolante, rassicurante, adeguata al contesto culturale, inerente i comportamenti corretti da attuare nell’emergenza;
• Interventi educativi in porzioni di territorio (municipi o quartieri), nelle scuole, nei luoghi di aggregazione, negli ambienti di lavoro, nei comitati di quartiere, ecc;
• Il coinvolgimento degli opinion leaders;
• L’ utilizzo di  strumenti informativi diversi;  
• L’attivazione di un sistema informativo-formativo relazionale diretto (incontri in classe, nei centri di aggregazione ecc) e informativo indiretto (manifesti, opuscoli, internet, tv, radio altro).
A conclusione del workshop il gruppo ha stabilito i punti descritti, che ogni rappresentante riporterà alle amministrazioni della propria città.
Consapevoli della complessità del compito e della necessità di confrontare di volta in volta le diverse esperienze ed aggiustare gli interventi continuamente, i partecipanti hanno espresso il bisogno di organizzare ulteriori incontri per:
a- lavorare per il raggiungimento di una maggiore conoscenza delle reciproche esperienze;  
b- cercare comuni punti di forza e comuni punti di debolezza di un piano di informazione all’interno delle grandi città;
c- realizzare una sistematizzazione degli interventi da svolgere ognuno nel proprio territorio.

DICHIARAZIONE DI INTENTI

Nei giorni dal 10 al 12 maggio 2007 si e' svolto a Roma un seminario (organizzato dall'Ufficio della Protezione Civile del Comune di Roma, con l'apporto del progetto "Network Comunale di Protezione Civile") finalizzato allo scambio di esperienze tra le realtà locali italiane sull'organizzazione della Protezione Civile nelle grandi aree urbane e sull'informazione alla popolazione, a cui sono stati invitati i rappresentanti delle strutture di Protezione Civile delle 14 Città Metropolitane: Bari, Bologna, Cagliari, Catania, Firenze, Genova, Messina, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Trieste e Venezia.
I partecipanti al Seminario ringraziano i rappresentanti delle Istituzioni e delle Aziende intervenuti alla Tavola Rotonda del giorno 10 maggio e riconoscono la valenza positiva di iniziative come quella realizzata in questi giorni, ai fini dello sviluppo partecipato di un servizio nazionale di protezione civile, che possa tenere conto anche delle carenze riscontrate, nonché delle esperienze maturate e delle "buone pratiche" consolidate nell'ambito delle varie realtà locali di protezione civile, nazionali ed internazionali. Inoltre,

I PARTECIPANTI AL SEMINARIO
- riconosciuta la necessità di favorire lo sviluppo di un processo di approfondimento e partecipazione sulle tematiche prese in considerazione nel corso del seminario e, piu' in generale, sugli aspetti connessi con lo svolgimento dei compiti di protezione civile attribuiti ai comuni;
- preso atto del processo avviato con il disegno di legge "Delega al Governo per l'attuazione dell'articolo 117 della Costituzione, per l'istituzione delle Città Metropolitane ...", approvato dal Consiglio dei Ministri il 19 gennaio 2007;
- considerato che, nell'ambito del più complessivo panorama dei Comuni italiani, le Città Metropolitane presentano specificità in termini di complessità, dimensioni territoriali, popolazione residente e fluttuante;
- consapevoli che cooperazione, condivisione e partecipazione, così come coordinamento, semplificazione procedurale ed armonizzazione, rappresentano elementi chiave per fornire sempre più sicurezza e protezione a tutti i cittadini e per migliorare il servizio prestato dalle istituzioni che li rappresentano;
- preso atto della disponibilità ed interesse manifestati, nel corso del seminario, da parte del Dipartimento "Protezione Civile" dell'ANCI (Associazione Nazionale dei Comuni Italiani) a promuovere un "tavolo di lavoro" permanente sulle tematiche della protezione civile e sui compiti attribuiti ai comuni;
-avendo raggiunto un unanime consenso sull'opportunità di costituire e rafforzare un "network" fra le strutture di Protezione Civile delle Città Metropolitane;

SI IMPEGNANO A
1. avviare la Consulta nazionale di Protezione Civile presso l'ANCI, con un "tavolo di lavoro" permanente in particolare delle Città Metropolitane presso il Dipartimento "Protezione Civile" dell'ANCI; in questa prima fase, l'Ufficio della Protezione Civile del Comune di Roma fornirà un adeguato supporto all'ANCI per l'organizzazione e lo sviluppo operativo delle attività;
2. promuovere la realizzazione di iniziative atte a migliorare ed ampliare la diffusione di una cultura della sicurezza e della protezione civile tra amministratori, operatori e cittadini;
3. favorire l'interscambio e la divulgazione di esperienze e di "buone pratiche" di protezione civile, anche mediante l'incremento della loro pubblicazione su internet e la realizzazione di incontri e seminari.

Roma, 12 maggio 2007


L'organizzazione della Protezione Civile nelle grandi aree urbane". Roma, 10-12 maggio 2007. XXIV Assemblea annuale dell’ANCI –
Si è discusso dell'avvio di un sistema integrato che parta dalla conoscenza del territorio e tenga conto delle diverse realtà comunali
[21-06-2007]
L’avvio di un sistema integrato di protezione civile che parta dalla conoscenza del territorio e dalla consapevolezza che sulle emergenze in Italia permane una forte differenziazione tra le diverse realtà municipali. E’ stato questo il tema della consulta nazionale Anci della Protezione civile che si è svolta stamattina nell’ambito dell’Assemblea nazionale dell’associazione in svolgimento a Bari.
"Bisogna ricordare che non tutti i Comuni sono uguali: esiste ancora un forbice rilevante tra Centro Nord e Centro Sud", ha affermato in apertura Antonio Ragonesi, responsabile del Dipartimento Ambiente, Territorio e Protezione civile dell’Anci. "Tali differenze – ha evidenziato- non sono state riconosciute né a livello ordinamentale, né a quello della pratica operativa dei soggetti chiamati ad intervenire". "In questo senso – ha concluso – è utile arrivare alla definizione di linee guida che tengano conto delle esperienze realizzate sia dalle grandi aree metropolitane che dei Comuni piccoli e medi ".
"L’idea di promuovere una consulta Anci sui temi della Protezione civile nasce dalla necessità di avere un luogo di discussione che consenta di passare dalla logica dell’emergenza a quella della programmazione", ha ricordato Dario Esposito, assessore al Comune di Roma e presidente della Commissione ambiente dell’Anci. A suo parere, è opportuno "fare un lavoro serio sul coordinamento e sulla integrazione, non soltanto tra i Comuni e gli altri enti locali, ma anche tra questi ultimi e la struttura nazionale di protezione civile". Su temi come l’utilizzo delle risorse e l’individuazione delle priorità "l’Anci si candida a diventare un centro di dialogo e di confronto tra i vari livelli di governo", ha concluso Esposito.
"Nei piccoli Comuni i sistemi di protezione devono fare spesso i conti con le carenze di risorse e di strutture", ha sostenuto Secondo Amalfitano, coordinatore nazionale Consulta piccoli Comuni Anci.
Da parte sua è arrivato l’invito ad elaborare modelli di intervento il più possibile flessibili. "L’Anci può per vocazione – ha sottolineato ricordando l’esperienza del convegno Codice Rosso - diventare il fulcro di un nuovo sistema di conoscenza del territorio che tenga conto delle sue particolarità".
Infine, nel suo intervento di chiusura Agostino Miozzo del dipartimento nazionale della protezione civile ha ricordato come la riforma del titolo V della Costituzione abbia assegnato nuovo competenze e risorse alle Regioni. "Stiamo costruendo un decentramento del sistema di protezione di civile, cercando di tenere conto delle diverse realtà territoriali, ma non è facile in sei anni passare dalla logica dell’emergenza praticata per 100 anni a quella della programmazione", ha detto replicando ad Esposito che aveva parlato di difficoltà di dialogo tra i vari livelli di governo.